الأبعاد القانونية والسياسية للقرار 1757 وتداعياته

بقلم: د. خليل حسين

توَّج القرار 1757 سلسلة قرارات دولية وضعت قضية اغتيال الرئيس رفيق الحريري على مفترق طرق، متعدد الاحتمالات ومتنوع الوسائل، ورغم أن الهدف المعلن على الأقل هو واحد، فإن ما ينذر ويلوح في الأفق ربما يكون غير ذلك، فماذا في القرار 1757؟ وما هي بيئته القانونية والسياسية ؟وما هي تداعياته المحلية والإقليمية؟ وهل ستتمكن المحكمة في النهاية من تقديم إجابات وبالتالي أحكام على سيل من الأسئلة الملتبسة الطويلة والمتنوعة بتنوع الأطراف المشاركين فيها؟ ففي الشكل أولا يمكن تسجيل عدة ملاحظات أبرزها:
- أتى القرار 1757 مقتضبا ومرتكزا على سيل من القرارات الدولية ذات الصلة بالموضوع الأساس بدءا بالقرار 1595 الذي أنشأ لجنة التحقيق الدولية، مرورا بالقرارات 1636 و1644 و1664 وصولا إلى 1748، إضافة إلى عدد من المذكرات والمراسلات والتقارير ما يوحي أن ثمة محاولة للربط والوصل بين جميع عناصر القضية من وسائل إجرائية وموضوعية تهدف في النهاية لتكوين شبكة دفاع قانونية للبيئة التي ستنطلق منها المحكمة لجهة التأسيس والتكوين وصولا للإجراءات والأحكام.
- حاول نص القرار أن يكون متوازنا لجهة الارتكاز القانوني في الشق اللبناني المتعلق بالأسباب الموجبة لنقل موضوع الإقرار إلى مجلس الأمن وبالتحديد الفصل السابع، فالقرار أشار "إلى الإحاطة التي قدّمها المستشار القانوني - للأمين العام للأمم المتحدة - في الثاني من أيار 2007 والتي لاحظ فيها أنّ إنشاء المحكمة عن طريق العملية الدستورية تواجه معوقات جدية، لكنه لاحظ أيضا أن جميع الأطراف المعنية جددّت تأكيد اتفاقها المبدئي على إنشاء المحكمة". فالقرار وإن أقر بإجماع اللبنانيين على مبدأ إنشاء المحكمة لم يشر إلى الأسباب الحقيقية لعدم إقرارها في المؤسسات الدستورية اللبنانية إلا عرضاً عند الإشارة إلى مذكرة الأغلبية النيابية مع إغفال تام للمذكرة المقابلة المتعلقة بتحفظات المعارضة على مشروع النظام الأساسي للمحكمة، كما أن ثمة لغط والتباس كبيرين حصلا في موضوع عرض مذكرة رئيس الجمهورية على مجلس الأمن في إثناء المداولات التي جرت قبيل صدور القرار 1757.
- تمَّ إعادة التركيز على ذكر الارتكاز على الفصل السابع في صدور القرار ".. يتصرف بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، ويقرر.."، رغم استناده على مجموعة قرارات سابقة صُنفت ضمن الفصل السابع، ذلك في معرض التأكيد على لزوم ما لا يلزم.
- ثمة تعددٌّ في تسمية المحكمة في نص القرار رغم اختلاف أنواعها وسبل تشكيلها وتكوينها وآثارها، فتارة تورد تحت اسم " إنشاء محكمة ذات طابع دولي" وتارة تذكر" إنشاء محكمة خاصة للبنان" وتارة أخرى "المحكمة الخاصة ".ولكل واحدة منها دلالاتها وخلفياتها الخاصة.
- وفي الشكل أيضا لكن له من الدلالات الكثيرة الفارقة أن القرار لم يصدر بإجماع أعضاء مجلس الأمن الدولي وهي سابقة في هذه القضية بالذات، فجميع القرارات السابقة وكذلك بيانات رئاسة مجلس الأمن ذات الصلة صدرت بالإجماع، علاوة على أن ثمة إصرار واضح قد جرى على الإجماع باستثناء هذا القرار الذي يبدو وكأنه رُتب على عجلّ، ففي حسبة بسيطة تظهر أن الخمس دول التي لم تصوِّت على القرار تشكّل عمليا نصف سكان الكرة الأرضية.
وإذا كان ثمة ملاحظات في الشكل على نص القرار، فإن العديد منها يمكن أن تسجل في مضمون القرار والتي سترتّب مظاهر وتداعيات وسلوكيات لبنانية وإقليمية مختلفة لاحقا، ما يؤثر على جوهر القضية نفسها وهي كشف قتلة الرئيس رفيق الحريري، ومن بين هذه الملاحظات:
- لقد وُصِفتْ جريمة الاغتيال بالعمل "الإرهابي" وهي وردت أربع مرات في متن القرار. وعلى الرغم من أن هذه الجريمة تعتبر من أبشع الجرائم وأكثرها أثرا وتداعيات، فثمة خلاف دولي واضح وفي الأمم المتحدة تحديدا على التعريف والتوصيف والتكييف القانوني للعمل الإرهابي، فكيف يمكن توصيف هذه الجريمة بالإرهابية استنادا إلى معايير غير موجودة في الأساس أو غير مُتفق عليها في الأعراف والقوانين الدولية ذات الصلة.
- وعلى الرغم من حجم ودور وموقع الرئيس رفيق الحريري في السياسات المحلية والإقليمية والدولية، ثمة مفارقة وسابقة أن اتخذ مجلس الأمن الدولي قراراً وفي الفصل السابع تحديدا ودون إجماع أعضاء المجلس اعتبر فيه: "أنّ هذا العمل الإرهابي والآثار المترتبة عليه يشكّل تهديداً للسلام والأمن الدوليين".
- لقد تجاوز مجلس الأمن لكثير من الأهداف والمبادئ التي قامت عليها الأمم المتحدة وبخاصة الفقرة (7) من المادة (2) التي تنص على أن :" ليس في هذا الميثاق ما يسوغ للأمم المتحدة أن تتدخّل في الشؤون التي تكون من صميم السلطان الداخلي لدولة ما، وليس فيه ما يقتضي الأعضاء أن يعرِّضوا مثل هذه المسائل لأن تحل بحكم هذا الميثاق".وتأسيسا على الاتفاق الموقع بين الحومة اللبنانية والأمم المتحدة حول مشروع النظام الأساسي للمحكمة، فان صاحب الصلاحية والسلطان في إقرارها الأساسي هي آليات محددة في الدستور اللبناني، وإذا كان ثمة ظروف سياسية معروفة قد اعترضت طريق الإقرار الدستوري في لبنان، فليس ثمة ما يجبر أو يفرض على مجلس الأمن إقرارها في الفصل السابع سيما وأن آليات الإقرار في الفصل السابع لها محددات خاصة ليس ثمة إجماع عليها في مجلس الأمن والمتعلقة بتعريض الأمن والسلم الدوليين للخطر.علاوة على ذلك إن هذا الأجراء أي الإقرار هو مخالف لنص وروح المادة (102) من ميثاق الأمم المتحدة التي تعتبر الأمانة العامة بمثابة المستودع التي تودع فيه الاتفاقات الدولية بعد إبرامها بين الدول والأمم المتحدة وفقا للأصول القانونية والدستورية المعتمدة في كل دولة.كما انه ليس في هذا الميثاق ما يجبر أو يحدد المواقيت أو الآليات التي يفترض إتباعها لإبرام الاتفاقات بين الدول والأمم المتحدة على قاعدة حفظ سيادات الدول على سلطانها الداخلي والخارجي إلا في حالات محددة وهي غير متوفرة في هذه القضية وليس عليها إجماع داخلي لبناني أو إقليمي أو دولي لجهة اللجوء للفصل السابع باعتبارها قضية تهدد الأمن والسلم الدوليين.
- ثمة لبس في توصيف القرار على انه فعلا في الفصل السابع أم لا، ففي النص يصنف مجلس الأمن القرار نفسه في الفصل السابع الذي لا يستلزم موافقة الأطراف المعنية فيه لتطبيقه، بينما في بعض الصياغات يتم اللجوء الى عبارات ومصطلحات يبقي للحكومة اللبنانية أمر البت في بعض المسائل على سبيل المثال الفقرة (ب) من المادة (1): "... إذا أبلغ الأمين العام أنّ اتفاق المقر لم يبرم ....، فإنه يحدد موقع مقر المحكمة بالتشاور مع الحكومة اللبنانية، ويكون ذلك رهن بإبرام اتفاق مقر بين
الأمم المتحدة والدولة التي ستستضيف المحكمة".فمن جهة إن تحديد المقر سيتم "بالتشاور" أي ثمة رأي للدولة اللبنانية وان لم يكن ملزماً وهذا ما يتناقض مع مرامي وغايات الفصل السابع للميثاق ألأممي، بيد انه في المقابل ربط موضوع مقر المحكمة باتفاق بين الأمم المتحدة والدولة المضيفة بمعنى أن عملية التشاور يمكن أن تبقى قائمة حتى إبرام الاتفاق بين الأمم المتحدة والدولة المضيفة.وفي نفس السياق أيضا المادة (2) التي تشير إلى: "يطلب إلى الأمين العام أن يتخذ، بتنسيق مع الحكومة اللبنانية عند الاقتضاء، الإجراءات والتدابير اللازمة لإنشاء المحكمة الخاصة في موعد قريب" أي "التنسيق" و"عند الاقتضاء" وهي اقل مرتبة من التشاور إذ أن التنسيق يتمُّ عادة في المسائل الإجرائية التي تمَّ إقرارها في الأساس وكذلك الاقتضاء إذا كان ثمة حاجة لذلك.
- وعطفا على ما سبق قوله، إن إقرار القرار 1757 وفقا للفصل السابع يشكل سابقة لجهة حلول مجلس الأمن محل السلطات التشريعية للدول في مجال إبرام المعاهدات الدولية، وهي قضية مخالفة للميثاق ألأممي، وأمر من شأنه حيازة مجلس الأمن في الوقت نفسه على مسارين ينبغي أن يكونا غير مرتبطين في جهة واحدة وهما اتخاذ أمرين تقريري وتنفيذي في آن معا. إذ أن إجراء كهذا أمر من شأنه التدخّل في مسائل من صميم سيادات الدول وبخاصة القضايا التشريعية وإبرام المعاهدات ومجالسها والتي توصّف في علم القانون الدستوري على أن هذه المجالس التشريعية تعتبر أم المؤسسات الدستورية في الدول وتسمو على ما عداها من سلطات باعتبارها تمثيل مباشر للشعب. وعندها ستفسح المجال أمام عرف يقضي بالتدخل لإقرار قوانين ومعاهدات ولو اختلف عليها أصحاب الشأن الداخليين.
وإذا كانت هذه الملاحظات السالفة الذكر توجّه إلى القرار شكلا ومضمونا، فما هي خلفياته تداعياته المستقبلية؟ وفي هذا الإطار ندرج بعض أهمها:
- أنّ مسألة نظام المحكمة مفصولة من الناحية الوظيفية عن الاتفاقية الثنائية الموقعة بين الحكومة اللبنانية والأمم المتحدة المطلوب إبرامها فالأمران مرتبطان بهدف واحد وهو جلاء الحقيقة وتبيانها في قضية اغتيال الرئيس رفيق الحريري، فصحيح أن نظام المحكمة هي بمثابة الآلية التي يمكن إصدارها بطريقة أخرى غير مقررة في الأساس حصرا بالمؤسسات الدستورية اللبنانية وهذا ما انطوى عليه جملة القرارات الصادرة والمؤسسة للمحكمة ونظامها الأساسي كالقرارات 1595 و1644 و1664 وجميعها مُدّرجة ضمن الفصل السابع.وصحيح أيضاً أنَّ إقرار المحكمة في الفصل السابع يمكن أن يكون متدرِّجا وليس بالضرورة البدء في المادة (42) وما يليها أي استعمال القوة بوجه من يعرقل سير عملها أو لا يتجاوب مع متطلباتها أو آليات إجراءاتها. إلا أن الصحيح أيضا أن التدرّج في فرض العقوبات الزاجرة في الفصل السابع أتى في سياق "حتمي" لا اختياري أو استنسابي وهو مرتبط أولا وأخيرا بالمزاج السياسي الدولي ومن يتحكّم به في دهاليز مجلس الأمن الدولي.إذ ليس ثمة سابقة دولية اتخذت في مجلس الأمن وفقا للمادة (41) مثلا والقاضية بالحصار البحري والبري وقطع العلاقات الدبلوماسية إلا واستكملت بإجراءات عقابية عسكرية لاحقة، وكأنه يمكن القول أن المادة (41) وضعت لالتقاط الأنفاس وتنظيم الأوضاع والأجواء قبل اللجوء إلى العقوبات العسكرية وفقا للمادة (42).وعليه يمكن القول إن المآل الأخير لهذه الخطوة ليست برأينا سوى مقدمة لإمكانية استعمال القوة ضد من يعنيهم الأمر.
- وإن بدا مجلس الأمن قد حافظ على الصيغة الأساسية لنظام المحكمة التي لم تُقر في الأطر الدستورية اللبنانية، فان المضيَّ به وفقا لهذا الشكل من الإقرار يعني فيما يعنيه إبقاء آلية التنفيذ اللاحقة غير محددة عمليا، فكيف يمكن مثلا إجبار طرف لبناني أو غير لبناني لن يتعاون أو يتجاوب مع متطلبات المحكمة على الرضوخ؟ إن الجواب ببساطة استعمال القوة فمن سيستعملها في هذه الحالة السلطات اللبنانية أم غيرها؟وإذا كان الأمر متعلقا بلبنانيين وتطال رموزاً معينة كيف سيتمُّ التعامّل مع هذه القضيّة؟ وإذا كان الأمر متعلقاً بغير لبنانيين هل ستكون السلطات اللبنانية هي مشروع صِدام مع دول أخرى؟ وإذا كان ثمة نية باستعمال الأمم المتحدة لقواتها الموجودة في جنوب لبنان مثلا وسيلة متاحة لتنفيذ متطلبات المحكمة فما هو مصير هذه القوات نفسها وكيف سيكون التعامل معها من بعض الأطراف اللبنانيين؟
- بات من الواضح جدا أن الإسراع في نقل المحكمة إلى مجلس الأمن وإقرارها ضمن الفصل السابع في هذه الظروف تحديدا هو تدويل الوضع اللبناني برمته، وفتحه على احتمالات كثيرة من الصعب التنبؤ بنتائجها وتداعياتها القريبة والبعيدة إلا أن أقل ما يقال فيها وضع لبنان على لائحة الاستثمارات السياسية الإقليمية والدولية وإعادته إلى أجواء سني الحرب الماضية التي باتت محفورة في ذاكرة اللبنانيين.
- إن إقرار المحكمة بهذا الشكل يعني أنَّ القوى الخارجية الفاعلة في هذه القضية وضعت اللبنانيين أمام مبدأ الغالب والمغلوب وهي صيغة غالبا ما كلّفت لبنان أزمات وطنية حادة كانت بمثابة الوقت المستقطع لتمرير أمور إقليمية أخرى لا علاقة للبنانيين بها.فجميع الأطراف الدولية والإقليمية لها مصلحة حقيقية في تقطيع الوقت عبر المحكمة بهدف الوصول إلى مبادئ عامّة لمشاريع حلول لقضايا أكبر من لبنان وأكبر من الأهداف التي أُنشأت من أجلها المحكمة.
- إن إقرار المحكمة على توقيت الاستحقاقات الداخلية اللبنانية علامة فارقة في نية القوى الدولية تهريب هذه الاستحقاقات ووضع اللبنانيين أمام خيارات أحلاها مر، فانتخابات الرئاسة مرتبطة بالتوافق الداخلي الذي لم يكن ينقصه سوى هذا الانقسام الحاد على إقرار نظام المحكمة.
- إن المعني الرئيس بهذا الإقرار هو سوريا تحديداً. فسوريا التي تعاونت وباعتراف رئيس لجنة التحقيق الدولية سيرج برامرتز في تقاريره السابقة، أكدت على لسان مسؤوليها سابقا أنها ليست معنية بموضوع المحكمة واعتبرتها مشروع اتفاقية لم تشارك بها، ويأتي هذا الإقرار في الفصل السابع ليلزم سوريا بما ستؤول إليه الأمور لاحقا، سيما وان الانفتاح الأمريكي على سوريا حاليا يستلزم بعض الكوابح الضرورية مستقبلا في عمليات الابتزاز السياسي، إذ أن المحكمة وإجراءاتها بحسب رأي البعض ستكون عدة الشّغل اللازمة للحوار أو بمعنى أدق التفاوض بين دمشق وواشنطن على قضايا عديدة ومتنوعة من بينها لبنان والعراق والعلاقة مع إيران وعلى رأس هذه المواضيع كلها ملفات الصراع العربي - الإسرائيلي بتفاصيله المملة.
- إن إقرار المحكمة وآلية تنفيذ إجراءاتها لاحقا ستنشئ أجواءً تصادمية داخلية وخارجية لن تتمكن السلطة من القيام بها منفردة، الأمر الذي سيستدعي اللجوء إلى خيارات أخرى على الأرجح ستكون قوات اليونفيل من بينها بعد تعزيز مقومات تحركها من الناحية القانونية وفقا للقرار 1701، وما يعزز هذا الاحتمال ما أقدم عليه مؤخرا مجلس الأمن في قرار رئاسي بتشكيل بعثة لتقصي الحقائق بين لبنان وسوريا، وبذلك ستكون الخطوات الدولية متلازمة ومترافقة مع بعضها البعض في هذا الاتجاه ما يُنذر بإمكانية تغيّرات دراماتيكية سريعة يمكن أن تعيد خلط الأوراق في المنطقة كلها.
- ثمة توجّس وخوف كبيرين بأن إقرار المحكمة في الفصل السابع سينسحب على الوضع القانوني لقوات الطوارئ في جنوب لبنان، ربطا بسوابق مماثلة على الصعيد الدولي وان اختلفت تسمية ونوعية المحاكم.فجميع القوات التي أنشأت في يوغسلافيا السابقة وراوندا وتيمور الشرقية والتي ترافقت مع محاكم دولية خاصة ومختلطة أنشأت استنادا إلى الفصل السابع، بتبريرات متنوعة ومختلفة وبخاصة حماية حقوق الإنسان وتحقيق العدالة في جرائم غير مماثلة.إن الحالات السابقة السالفة الذكر لم تمكن أصحابها من الوصول إلى الأهداف المرجوة وبخاصة في قضية سلوفودان ميلوسوفيتش، فيوغسلافيا قُسمت قبل أن يتوفى هذا الأخير في سجنه وقبل صدور أي حكم بحقه.فهل سيكون الوضع في لبنان متشابها أو مماثلا؟
إن قدر الدول الصغيرة أن تبقى دائما فريسة سهلة للأهواء والأنواء الإقليمية والدولية، فهل سيكون إقرار المحكمة في الفصل السابع بداية لفصول سوداء أخرى في تاريخ لبنان السياسي المعاصر، وأمر من شأنه فتح مصير لبنان على بدايات لا يعرف أحدا نهاياتها؟ إن استقراء تاريخ محاولات الوصول للعدالة الدولية يؤكد ذلك!. د.خليل حسين
رئيس مصلحة الدراسات في مجلس النواب
أستاذ القانون الدولي في الجامعة اللبنانية